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从律师工作视角谈国企混改若干问题

中咨律师事务所|2019-09-19|阅读量:6115

导读:

1. 为什么要进行混改?

2. 哪些企业应当进行混改?

3. 什么样的混改是好的混改?

4. 当前混改工作的新趋势?

5. 有混改意愿和混改条件的企业现在应该做什么?

6. 当前混改的若干具体问题的政策法规依据。


国有企业混合所有制改革(下称“国企混改”或“混改”)并不是一个新的话题,但却始终保持着足够的热度。

2013年中共中央十八届三中全会最先提出积极发展混合所有制经济开始,到2015年中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》(及后续若干配套文件)“1+N”政策体系基本形成,到2016年起中央企业重点领域前三批混改试点分类分层开展,到2018年国企改革“双百行动”正式启动,再到2019年年初《政府工作报告》再次强调要积极稳妥推进混合所有制改革,可以说关于国企混改的政策和举措一直处于密集出台的状态,中央和地方的混改试点项目也在陆续落地之中。

本文中,笔者试图结合律师参与混改工作的感受和思考,对新一轮国企混改的相关政策法规进行必要的梳理,对国企混改的部分实操问题进行适当的说明,并结合相关政策法规及实操情况对国企混改的若干热点问题提供自己的理解和认识。

1、为什么要进行混改?

国企混改的必要性其实无需多言,但此处所指之必要绝不包括将国企混改解读为“政治任务”之类的说法。

所有的改革均会面临困难和阻力,国企混改实践也不例外,当下确实也存在着将混改曲解为“新一轮公私合营”的声音。为此,习近平主席在2018年年底召开的民营企业家座谈会上指出,“有的人提出所谓‘新公私合营论’,把现在的混合所有制改革曲解为新一轮‘公私合营’;有的人说加强企业党建和工会工作是要对民营企业进行控制,等等。这些说法是完全错误的,不符合党的大政方针”。

客观而言,国企混改有着非常重要的战略意义和现实意义:一是应对国内外环境纷繁变化的不确定性,提升我国众多行业转型升级,并推动形成一批具有国际竞争力的世界一流企业;二是应对我国经济由高速度增长向高质量增长的运行压力,发挥国有资本的基础性作用,保障我国经济持续稳定的发展态势;三是通过国有资本资源优化和非国有资本机制优势的互补,实现国有资本保值增值能力提升,发挥国有资本落实国家产业战略的重要作用(参见国资委主管的《国资报告》杂志中《国企“混改”的新趋势》一文)。

如果较为系统地研究近几年有关国企混改的政策和理论,则不难看出《国企“混改”的新趋势》一文对国企混改的意义确实做了全面、准确而又务实的概括。

众所周知,任何国家的国有企业除了具有一般企业的共性之外,都还承载着国家战略和社会使命,而我国的国有企业尤为如此,这是由我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度所决定的。也正是因为这一点,就更需要那些应当进行混改的国企的决策者和领导者能够解放思想、开阔眼界、主动担当、积极作为,创造性的发挥企业家的作用,配合完成国家供给侧结构性改革的产业战略需求;反过来说,对于那些应当进行混改的国企来说,任何的踟蹰不前、犹豫不决都是不可取的。

2、哪些企业应当进行混改?

前文提到“应当进行混改的企业”一说,那么何为应当进行混改?

2015年《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称“《指导意见》”)被确定为国企混改“1+N”政策体系的总纲性文件(即“1+N”中的“1”),该文件从发布之初实际上就回答了题述的问题。

《指导意见》提出需要分类推进国有企业混合所有制改革,将国有企业分为商业类和公益类,并提出有效探索处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革,以及引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。

《指导意见》还提出混改应坚持“因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个”。

《指导意见》发布之后,后续顶层政策体系文件中的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》、《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》等文件(即“1+N”中的“N”)均重申了相关事项。

其中,《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》将商业类国有企业细分为三类(后合并为两类),并明确了商业类、公益类国有企业进行混改的政策指引方向(见下表):

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其中,《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》则对分层推进国企混改进行了说明,提出将引导在子公司层面有序推进混合所有制改革,将探索在集团公司层面推进混合所有制改革(见下表)。并且首次提出在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大重点领域开展混合所有制改革试点示范。

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2019年年初,国务院国资委主任肖亚庆在全国人大二次会议新闻发布会就国企混改问题答记者问时提到,“要加大分类推进混合所有制改革,要扩大重点领域的混合所有制改革,要更加注重混改的质量和效果。”由此也可以看出,在新一轮国企混改的实践中,国家对于国企混改的政策导向基本是保持不变的。

综上,假如从国有企业的角度换位思考,企业应当从自身功能定位(企业分类)、企业层级(企业分层)、所处领域、企业发展策略、混改的必要性及可行性等方面综合考量,来判断自身是否属于迫切应当进行混改的企业。

3、什么样的混改是好的混改?

混改的外在表现是实现企业股权多元化,政策鼓励各类资本参与国企混改,包括鼓励非公有资本参与国企混改,支持集体资本参与国企混改,有序吸收外资参与国企混改,允许探索完善优先股和国家特殊管理股,以及允许探索实现混合所有制企业员工持股,等。混改的内在表现是建立健全混合所有制企业治理机制,包括明确企业作为市场主体的地位,健全混合所有制现代企业制度及企业法人治理结构,以及推行混合所有制企业职业经理人制度,等。

从政策中提炼出混改的外在、内在的抽象表现并不困难,但是要回答什么样的混改是好的混改却并不容易。

结合笔者执业经历中曾参与国企改革相关的公司制改制(及上市)、国有产权转让(及划拨)、国有企业并购、股权分置改革、管理层收购等项目的情况,笔者认为以上项目基本还在一个相对固定的范围内进行、基本还有一个相对具体的目标、基本还有一些相对确定的流程,可是与上述项目不同的是,国企混改工作的开放性及创造性更强,在实操中也很难找到标准流程或固定套路,而这也正是国企混改存在所谓“一企一策”说法的原因。

新一轮国企混改已经持续了将近五年,中央企业和地方国企层面也已进行了若干批次试点,对于已经完成混改的国企来说,如何对其混改的效果进行评判?笔者认为除了需要考量混改是否符合相关政策的分层分类要求、外在内在表现之外,还需要考虑以下问题:

1)混改方案是否符合国家战略导向、混改目标是否清晰明确

国企混改并非为了“混”而“混”,混改决策过程中,国企应当对自身定位及短板、合作优势及需求、战略目标和规划进行系统的考量,进而形成清晰明确、务实可行的混改方案。

在笔者参与的某央企二级公司的混改项目中,由于该公司系经营通航业务的公司,于是公司把混改的目标确定为引进国外通航领域先进的机型、技术及管理经验方面,则该目标既符合混改政策和战略,同时也符合吸引外资的政策导向。

2)混改是否能形成核心竞争力、是否能提高效率并提升业绩、是否具有可持续发展潜力

企业追求利润和承担社会责任并不矛盾,国企混改需要增强企业的核心竞争能力,需要提升创新能力,需要提升产品服务质量和管理水平,需要提升经营效率和经营业绩,进而实现回报股东以及回馈社会。所以,无法实现核心竞争力并且实现业绩提升的混改肯定不是好的混改。同时,企业的发展必须长期持续,为此混改既需要认清当下的情势,更需要着眼于将来长远的可持续发展。

3)混改是否能实现股权多元化、能否优化治理结构并实现现代企业管理制度

股权多元化是混改的第一步,可以初步解决“混”的问题;在此基础上优化公司治理结构并实现现代企业管理制度,才可以解决“合”的问题,这样才能更加符合有效制衡的要求,使得经济实体能够具有高效灵活的运营机制。因此,单纯的引进投资人、或单纯的进行员工持股以此实现股权多元化可能只是解决了“混”的问题,所以这种混改也不能算作好的混改。当然,如果暂时不考虑混改这个话题,国有企业因生产经营需要引进投资人,或因激励员工的目的而探索员工持股也是完全没有问题的。

在参与混改法律服务的过程中,笔者认为解决“混”的问题并不算难,因为方案及流程问题基本可归于技术问题;而解决“合”的问题,实现优化治理结构及现代企业管理制度则更加需要工作的创造性,且工作过程中需要依法搭建法人治理结构、规范管理权限及决策流程、并构建科学合理的授权体系。

4)混改是否能进一步激活企业活力,是否提高员工凝聚力

国企混改既是国有资本布局的调整,也是国有企业职能的调整,如果希望实现混改的目标,当然需要激发企业的活力,把国企改造成为能够按市场机制、市场规律高效运行、配置资源的主体。

员工是企业重要的组成部分,员工的价值虽然无法在企业的《资产负债表》中体现,但员工却是企业最为核心的资产之一,因此激发核心员工的工作创作性和积极性,并且鼓舞更广泛员工的工作热情也是混改必须考虑和解决的问题。

5)是否把坚持和加强党的领导作为混改工作的重心之一

《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(国办发〔201736号)明确提出了坚持党的领导是加强国企法人治理结构的基本原则,要求将加强党的领导和完善公司治理统一起来,积极探索有效实现形式。混改工作中,需要把加强党的领导与完善公司法人治理结构有机结合,细化制度设计和组织安排,并且始终要把坚持和加强党的领导作为混改工作的重点之一

6)混改的方案及流程是否合法合规,是否确保国有资产的保值增值

混改必须有战略、全局和长远眼光,检验混改工作成效的期间可能是三年、五年甚至更长的时间。对于任何一个国企及国企的领导者来说,混改首先需要确保的就是合法合规,确保国有资产的保值增值;而对于着眼于资本市场、有上市需求的混改企业来说,混改过程的合法合规性就更为重要,因为混改不到位所埋藏的缺陷可能需要极大的补救成本,甚至会出现一些无法补救的问题。因此,混改方案需要格外重视股权清晰、权属清晰、资质齐备、主业突出等问题,而着眼于资本市场的混改还需要额外关注关联交易、同业竞争等问题。

4、当前混改工作的新趋势?

《关于深化国有企业改革的指导意见》(即“1+N”中的“1”)提到,“到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”。并且,混合所有制改革任务也是该《意见》具体列明的国有企业改革六项重点任务之一。因而,当前普遍认为2019年、2020年将会是国企混改更为关键的阶段。2019年年初,国务院副总理刘鹤也在全国国企改革座谈会上提出“国有企业改革现在正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段”。

根据国资委的资料,2019年上半年,中央企业累计实现营业收入14.5万亿元,同比增长5.9%;累计实现净利润7037.7亿元,同比增长8.6%。在国企混改方面,中央企业混改的占比已达到70%,其中商业一类占比达到73.6%,在前三批共计50余家混改试点企业的基础上,第四批混改试点企业数量预计在160余家。在“双百行动计划”方面,444家“双百行动”企业目前有113家在本级企业开展了混合所有制改革,引入非国有资本5384亿元,并有3466家子企业开展了混改。

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整体看来,2019年的国企混改工作呈现出以下新的趋势:

1)混改试点已经扩容,接下来将会由试点向更大范围、更多层次推开

与前三批试点企业相比(第一批9家,第二批10家,第三批31家),第四批混改试点企业(预计有160余家)将会出现数量增长快、行业领域广、试点规模大的特点。试点的目的保持不变,仍然是以点带面、以点串线、形成经验,进而向更大范围复制推广。

2018年年底,国务院国资委改革办副局长季晓刚在接受采访时表示,“对于完全竞争性行业的商业一类企业,具备条件的都要推动混合所有制改革,通过混改,引进外部监督力量,这个领域不需要试点即可全面推开”。与此同时,对于竞争性行业的国企混改也在加速之中,混改的层次也在进一步延伸之中。

2)混改的审批机制和授权机制调整,相关授权下放

20196月,国资委印发《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》,该清单的第一条第1款即为,“中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案(主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务的子企业除外)”。

上述《清单》的发布意味着国资委今后将不再对中央企业所属企业的混改方案进行审批(而转由中央企业自行审批),其目的是让中央企业及其所属企业在混合所有制改革中有更大的自由度、在市场上更加独立。

3)混改机制的灵活程度在增加

《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》在中央企业及其所属企业的工资总额预算、分红激励方案、选聘职业经理人及其薪酬分配方案等方面也进行了不同程度的放权,这将在很大程度上有助于解决国有企业内部经营活力不足、经营体制僵化、人员凝聚力欠缺等问题。

5、有混改意愿和混改条件的企业现在应该做什么?

笔者认为有混改意愿和混改条件的企业现在应该开展以下工作:

其一、承接前文“哪些企业应当进行混改?”的讨论,有混改意愿的企业应当从自身功能定位(企业分类)、企业层级(企业分层)、所处领域、企业发展策略、混改的必要性及可行性等方面综合考量,来判断其是否属于迫切应当进行混改的企业。

如其属于迫切应当进行混改的企业(尤其是如属于完全竞争性行业的商业一类企业),那么企业有必要尽快着手实质启动混改工作。当然,即便其不属于迫切应当进行混改的企业,企业也可以开展适当的混改调研及论证工作(基于现有政策不适合进行混改的企业、或完全不具备混改必要的企业除外)。

其二、承接前文“什么样的混改是好的混改?”的讨论,“应当进行混改的企业”在制定混改方案的工作之初就应当进行详尽的可行性研究,广泛汲取试点企业的成功经验,尽早介入经验丰富的中介结构参与工作,以便能最终形成一份好的混改方案。

按照中介机构的工作流程,其首先需要对混改企业进行尽职调查,在尽调过程中就有可能会发现混改企业既往存在的一些问题。对于其中的一般性问题,中介机构可以在混改方案中一并加处置;对于其中的重大问题,中介机构也可以向混改企业进行披露和说明;而对于其中的特殊问题(比如降负债率、去杠杆),中介机构甚至也可以视情况设计“混改+债转股”的方案并进解决。

其三、对于有条件进行混改的企业,应当下大力气寻找合作伙伴(即混改交易相对方)。混改完成之前,混改交易相对方将是原国有股东的交易对手;混改完成之后,则会成为原国有股东的合作伙伴。混改交易相对方将会对混改企业的长远战略、治理结构和后续发展产生重要的影响,因此寻找到适当的混改合作伙伴,将是混改工作的重中之重。

其四、对于有条件进行混改的企业,应当在混改方案制定之处就先行评估进行员工持股的可行性及必要性。对于混改企业来说,建立法人股东、经营团队与企业之间的利益共享、风险共担机制,将有利于增强企业的凝聚力,有利于促进企业的可持续发展。

其五、对于有条件进行混改的企业,应当争取进入相关的“混改试点名单”、“双百行动计划”名单、或“员工持股计划试点名单”,这也有助于企业更规范的开展混改工作,并最大限度的享受各种政策红利。

其六、对于有条件进行混改的企业,企业的领导层应当充分学习掌握混改“1+N”的顶层政策,并学习掌握混改的操作步骤。


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其七、对于生产经营存在严重困难,甚至退一步就可以成为“僵尸企业”,面临被出清洁局的企业,则更应该想尽办法尝试进行混改的可能。

6、当前混改的若干具体问题的政策法规依据

1)国企混改的决策及审批流程

国企混改首先需要完成企业的内部决策流程,决策流程的主要依据为企业《章程》以及上级单位的相关规定。

在国资委及集团层面的审批流程上,前文已有述及——《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》对中央企业混改的审批授权进行了下放,由中央企业自行审批所属企业的混合所有制改革方案(主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务的子企业除外)。

20198月,国务院国有企业改革领导小组办公室印发了《关于支持鼓励双百企业进一步加大改革创新力度有关事项的通知》(国资改办〔2019302号),该通知也进一步明确了“双百企业”混改方案的审批主体:中央企业所属的主业处于充分竞争行业和领域的“双百企业”(商业一类)的混合所有制改革方案由中央企业审批。中央企业所属的主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的“双百企业”(商业二类)的混合所有制改革方案由中央企业审核报国资委批准。地方“双百企业”的混合所有制改革方案决策与批准程序按照各地国有资产监管相关政策执行。

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说明: Macintosh HD:Users:wangwei:Desktop:国企混改:图表:5.png

整体而言,国企混改的审批及授权层级已经全面下放,地方国企的审批流程也可以参照上述规定执行。结合笔者参与国企混改法律服务工作的感受,在混改方案审批流程的把握方面,国有企业自身对相关政策的掌握以及对审批环节相对更为熟悉,也更容易向审批部门或上级单位进行咨询,因此在混改方案审批的具体操作中,国企工作人员更适合主导相关工作。

2)国企混改中的员工持股问题

纵观混改实践,附带有员工持股方案的混改方案并不少见,新一轮国企混改中涉及员工持股的主要政策文件如下所列:

其一、20168月,国资委、财政部、证监会联合下发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》(国资发改革〔2016133号,下称“《试点意见》”),《试点意见》是标志着新一轮国企混改员工持股启动的政策文件,同时也是指导国企混改中如何进行员工持股的实操性文件。

关于该《试点意见》的解读文章已有不少,本文中也不就此展开过多说明,在此只简单摘列《试点意见》的部分主要内容:

试点企业需具备的具体条件包括:须为商业一类企业(主业处于充分竞争行业和领域),商业二类企业和公益类企业一般不进行试点;中央二级以上企业及省级国有一级企业原则上暂不开展员工持股试点。此外,试点企业非公有资本股东所持股权应达到一定比例,并且企业营业收入和利润90%须来源于所在企业集团外部。

试点的具体要求包括:增量引入(主要采取增资扩股、出资新设方式开展员工持股,并保证国有资本的控股地位);员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值;员工持股总量不高于公司总股本的30%,单一员工持股比例不高于公司总股本的1%;实施员工持股,应设定不少于36个月的锁定期;员工持股企业应处理好股东短期收益与公司中长期发展的关系,合理确定利润分配方案和分红率(企业及国有股东不得向持股员工承诺年度分红回报或设置托底回购条款)。

试点企业员工持股的方式为:持股员工可以个人名义直接持股,也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。

试点的审批及备案流程为:试点企业应通过职工代表大会等形式充分听取本企业职工对员工持股方案的意见,并由董事会提交股东(大)会进行审议。地方试点企业的员工持股方案经股东(大)会审议通过后,报履行出资人职责的机构备案,同时抄报省级人民政府国有资产监督管理机构。中央试点企业的员工持股方案经股东(大)会审议通过后,报履行出资人职责的机构备案。

此外,《试点意见》优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。而在政策层面,另有《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》、《关于做好中央科技型企业股权和分红激励工作的通知》及《关于中央科技企业实施分红激励工作指引》等文件对国有科技型企业的相关激励机制加以规定。

20188月,国资委主任肖亚庆在“双百企业行动”动员部署视频会议上指出,“员工持股只是当前国有企业规范实施中长期激励的路径和工具之一,目前仍在试点过程中,试点政策要求比较严格、试点范围也比较小,不要“一窝蜂”的都去搞员工持股,而是要全面系统学习现行中长期激励政策,综合运用好不同的激励路径及相关激励工具”。20195月,国资委副主任翁杰明也在接受采访时提到,“在实施中长期激励过程中,必须始终坚持依法依规、公正透明,做到激励与约束相结合,严格规范操作流程,防止国有资产流失”。笔者同样认为单纯以员工持股为目的股权多元化调整并不是好的混改,甚至可能不算是典型意义的混改。而结合国资委官员的上述表态也可以进一步看出,国企混改中的员工持股很难以标准流程或固定套路完成,并且在混改范畴内也适宜稳妥推进。

其二、20189月,国家发展改革委联合财政部、人社部、国土资源部、国资委、税务总局、证监会、国防科工局联合下发《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》(下称“《若干意见》”,该意见的形成时间是201711月),《若干意见》的部分内容涉及国企混改员工持股问题。

《若干意见》提出,“在积极推进混改试点企业员工持股方面,试点企业数量不受《试点意见》规定的数量限制”。即,《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》对《试点意见》限定试点企业数量的条款进行了修正,但是仍然未改变混改企业员工持股尚处于试点阶段的状态。

此外,《若干意见》对集团层面混改的国企提出了工资总额“备案制”。《若干意见》提出,“对于集团层面混合所有制改革试点企业,要比照落实董事会职权试点相关政策,实行工资总额备案制;鼓励集团公司对下属混合所有制改革试点企业采取差异化工资总额管理方式,充分激发企业的活力”。

其三、20196月,国资委印发《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》,文件规定,“支持中央企业所属企业市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度,可以采取多种方式探索完善中长期激励机制;对商业一类和部分符合条件的商业二类中央企业实行工资总额预算备案制管理;中央企业审批所属科技型子企业股权和分红激励方案;中央企业控股上市公司股权激励计划报国资委同意后,中央企业审批分期实施方案;支持中央企业在符合条件的所属企业开展多种形式的股权激励,股权激励的实际收益水平,不与员工个人薪酬总水平挂钩,不纳入本单位工资总额基数”。

2015年《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》施行以来,国企激励机制改革方案中的股权激励收益大多和工资总额挂钩(并纳入工资总额),从而使股权激励的效果在一定程度受到影响,而《国务院国资委授权放权清单(2019年版)》在此问题上实际上有所松动,因而被视为股权激励的利好信号。

其四、20198月,国务院国有企业改革领导小组办公室印发了《关于支持鼓励双百企业进一步加大改革创新力度有关事项的通知》(国资改办〔2019302号)。

该通知规定“双百企业”可以实施更加灵活的工资总额管理机制,可以依法自主决定内部薪酬分配;该通知支持“双百企业”建立正向激励体系,双百企业可以综合运用国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、国有控股混合所有制企业员工持股等中长期激励政策,不受试点名额限制;该通知突破了不允许“员工持股不能持有子企业股权”的规定,双百企业及所出资企业属于科研、设计、高新技术企业的,其科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的,可以报经集团公司批准后实施,并报同级国有资产监管机构事后备案。

可以认为,该通知在国有企业开展股权激励、员工持股、以及国有企业工资总额管理方面均释放了一定程度的积极信号,是对“双百企业”的政策红利。

除了上述对新一轮国企混改中现有涉及员工持股问题的主要政策梳理之外,近期也有关于2019年内还可能会出台关于深化员工持股改革政策的声音。

3)国企混改中的价值评估机制

20189月,国家发展改革委联合财政部、人社部、国土资源部、国资委、税务总局、证监会、国防科工局联合下发《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》,《若干意见》规定,“科学准确地对国有资产进行定价,是国有企业混合所有制改革的基础,是防止国有资产流失的重要手段。目前,国有非上市公司交易相关定价制度办法需进一步完善,有关部门要加快研究修订《国有资产评估管理办法》,严格规范国有资产评估程序、细化评估方式、强化监管和法律责任追究、强化违法失信联合惩戒,有效防止国有资产流失”。

根据《中华人民共和国资产评估法》、《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》和国有资产管理的其它相关法律法规的规定,混改企业价值评估属于法定评估范畴。其中,《国有资产评估管理办法》(1991年颁布实施)现已提上修订日程。

4)国企混改方案中的进场交易

规范国有企业产权转让、资产转让、增资扩股等交易行为的主要法律法规为《中华人民共和国企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、及《企业国有资产交易监督管理办法》,其中实操性较强的为《企业国有资产交易监督管理办法》。

由于国企混改基本要求“增量引入”,因此混改方案中引进第三方投资人、员工持股等方式往往涉及增资扩股问题。《企业国有资产交易监督管理办法》第45条、第46条分别规定了可以采取非公开协议方式增资的情形(具体包括:因国有资本布局结构调整需要,由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资;因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要,由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资;国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资;企业债权转为股权;企业原股东增资)。进而,在上述(可以采取非公开协议方式增资)情形以外的增资扩股均须进场交易,公开征集投资方,且最终审核文件中均须包括由律师出具的《法律意见书》。

混改中以增资扩股引进第三方投资人方式下的进场交易基本属于常规操作。与之不同的是,实操中对于非上市公司以增资扩股方式实施员工持股则被认为无需进场交易,对于非上市公司实施混合所有制改制同步开展员工持股的也无需进场交易,届时员工持股的入股价格应与非公资本实际入股价格一致,且不得低于评估值。对于以员工持股方式增资扩股无需进场交易的问题,上海、天津等地的地方性混改政策已有较为明确的规定。

5)国企混改方案中的职工问题

20189月,国家发展改革委联合财政部、人社部、国土资源部、国资委、税务总局、证监会、国防科工局联合下发了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》,文件规定,“混改试点企业应严格按照《劳动合同法》和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》涉及职工劳动关系调整的相关规定,依法妥善解决混改涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题,确保职工队伍稳定;企业混合所有制改革时,职工劳动合同未到期的应当依法继续履行,可按有关规定与职工变更劳动合同,改制前后职工的工作年限应合并计算;企业依法与职工解除劳动合同的,应当支付经济补偿”。

《企业国有资产法》第37条规定,“国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项,应当听取企业工会的意见,并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议”。《企业国有资产法》第41条规定,“企业改制应当制定改制方案,载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。企业改制涉及重新安置企业职工的,还应当制定职工安置方案,并经职工代表大会或者职工大会审议通过。”

因此,企业混改方案应当听取企业工会的意见,并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议;其中涉及重新安置企业职工的,还应当制定职工安置方案,并经职工代表大会或者职工大会审议通过。


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