从律师视角谈法治央企建设中的合规管理体系

1.何为法治央企及法治央企建设？

依法治企是全面依法治国战略在企业层面的要求，是中央企业实现战略升级和改革发展的重要保障。法治央企即依法治理中央企业，法治央企建设即中央企业法治建设。

2015年12月8日，国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》，提出到2020年打造治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信的法治央企目标。

2021年11月1日，国资委印发《关于进一步深化法治央企建设的意见》（“《意见》”），要求中央企业在“十四五”时期着力提升依法治企能力水平，为深化改革、高质量发展提供更加坚强的法治保障。关于《意见》所提出的“实现一个目标，健全五个体系，提升五种能力”的法治央企建设总体思路和具体要求，《意见》本身以及配套发布的“《意见》答记者问”已有详细阐释，本文不做过多讨论。

此外，《意见》对法治央企的要求实际上已经明确延伸和辐射到了央企的子企业（尤其是重要子企业）。

2.何为合规管理及合规管理体系？

2018年11月2日，国资委印发《中央企业合规管理指引》（“《指引》”），《指引》所称合规管理，“是指以有效防控合规风险^[1]为目的，以企业和员工经营管理行为为对象，开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动”。由此可知，合规管理是一种以有效防控合规风险为目的的管理活动，而该管理活动的对象为企业和员工的经营管理行为。

《意见》则将合规管理体系与健全领导责任体系、依法治理体系、规章制度体系、工作组织体系并列为“着力健全法治工作体系”中的五个方面。具体而言，“合规管理体系就是健全企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法务管理机构归口、相关部门协同联动的一套体系”。

（1）合规管理从何而来？

一般认为，合规管理是一个外来词汇，最初来自美国《反海外腐败法》（FCPA）的合规要求——反商业贿赂（反腐败）合规。在最初的合规管理类别方面，以反商业贿赂（反腐败）合规为起点，逐渐发展并形成反垄断合规、环境保护合规、供应商合规、商业秘密合规等专项合规；在最初的合规管理领域方面，则以金融领域合规为起点，逐渐发展并扩展到外贸领域、制造业领域、能源领域、互联网领域等专业领域。

在中国最早开展合规管理的主要是跨国企业，这些企业除了设有法律（legal）部门之外，还会设有专门的合规（compliance）部门。跨国企业合规部门的工作目标是保障企业的经营行为遵守及履行法律法规、监管政策、行业标准、企业准则、商业道德等，并且这种遵守及履行还是主动而非被动的；同时，这些合规部门的工作还包括对企业进行内部调查以及基于调查结果进行内部处理、督促整改甚至对外举报。

（2）合规与法务、内控、风险管理的关系？

《意见》指出，“要探索构建法律、合规、内控、风险管理协同运作机制，加强统筹协调，提高管理效能”。

既然是要构建法律、合规、内控、风险管理协同运作机制，那么可以说明企业的法务管理、合规管理、内部控制、风险管理当归属不同的工作职能，其中企业法务管理的职能是较为清晰的，而合规管理的职能前文已有述及。

关于内部控制，《企业内部控制规范》^[2]指出，“内部控制是指由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程”，由此可知，内部控制侧重点是相关主体对特定目标的流程控制。

关于风险管理，《中央企业全面风险管理》^[3]指出，“风险管理指企业围绕总体经营目标，通过在企业管理的各个环节和经营过程中执行风险管理的基本流程，培育良好的风险管理文化，建立健全全面风险管理体系，包括风险管理策略、风险理财措施、风险管理的组织职能体系、风险管理信息系统和内部控制系统，从而为实现风险管理的总体目标提供合理保证的过程和方法”，由此可知，风险管理的侧重点是收集、识别、评价、管理、解决风险本身。

虽然由于文件发文单位、发文时间、发文目的的不同，《意见》、《企业内部控制规范》、《中央企业全面风险管理》等文件对于合规、法务、内控、风险管理等工作职能并没有在同一语境下划定其边界和范围，虽然相关概念本身也有一些交叉和关联，但是着眼于本文所讨论的合规管理，我们仍然试图能将其与法务管理、内控管理与风险管理作出如下区分：

  • 法务管理在于使用专业法律知识提供实务层面的内部法律服务，而服务本身需要以专业技能作为支撑，以法务人员为管理（服务）主体，在业务层面一般起到协助作用，且不可避免具有一定的被动属性；与法务管理相比，合规管理则更程序和实务兼顾，以企业全体相关人员（含法务人员）为管理主体，需要全面深入业务，依托合规管理体系主动开展管理并发挥作用。因此，企业要求法务部门独立完成法务管理工作是可行的，而要求合规部门独立完成合规管理工作则是不可能的。

  •  内控管理强调相关主体对特定目标的流程控制，通过构建和实施有序的内部控制度及流程运转起到内部控制作用，并对控制结果进行监督和评价；与内控管理相比，合规管理既要求企业运营管理遵守法律法规、监管政策、行业标准等外部规则，同时也要求企业运营管理遵守内部准则（含执行内控管理流程）。

  •  全面风险管理强调风险管理本身，着眼点在于风险。进而，实体或程序问题、被动或主动问题、内部或外部问题都有可能纳入风险管理的范围，因此合规管理也是企业全面风险管理的重要内容。

（3）构建合规管理体系的一般流程

构建合规管理体系是一项系统工程，涉及到确定合规管理体系范围、确定合规方针、识别合规义务/评估合规风险、组建合规团队、合规管理体系实施、绩效评价和报告、以及合规管理体系持续改进等工作，其一般流程如下：

3.法治央企建设中继续深入构建合规管理体系的必要性

（1）央企构建全面覆盖合规管理体系是《意见》的明确要求

《意见》要求，“要持续完善合规管理工作机制，健全企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法务管理机构归口、相关部门协同联动的合规管理体系。推动合规要求向各级子企业延伸，加大基层单位特别是涉外机构合规管理力度，到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。”

因此，法治央企建设不仅需要建立法律、合规、内控、风险管理协同联动的合规管理体系，而且需要在2025年之前基本完成上述工作（含向各自子企业延伸以及加大涉外机构合规力度）。

推进企业层面依法治企、合规管理，提升企业治理体系及治理能力，对于完善中国特色社会主义制度以及提升国家治理体系和治理能力现代化水平也具有深远意义。

（2）央企构建行之有效的合规管理体系能够提高企业竞争力并降低违规风险

绝对的风险防范和风险控制是不可能做到的，同样即使建立了合规管理体系也不可能杜绝违规的发生。但是，如同有效的风险防范能够降低风险发生的可能性一样，有效的合规管理体系也能够降低违规发生的风险。

在很多国家或地区，当发生违规时，企业和企业的管理者以企业已经建立并实施了有效的合规管理体系作为减轻、甚至豁免行政、刑事或者民事责任的抗辩，这种抗辩有可能被行政执法机关或司法机关所接受。这对于央企在境外开展业务是尤为重要的。

此外，不同企业因为所处行业不同、经营范围不同、市场区域不同，因而必然会面临不同的合规管理需求，比如医药企业更可能面临的反商业贿赂风险，出口企业可能面临的出口管制和贸易合规风险，金融企业可能面临的金融合规风险，互联网行业可能面临的网络安全与隐私保护风险，技术型企业可能面临的知识产权与商业秘密保护风险，工程咨询企业可能面临的境外项目政策性融资风险，等，因此央企还需要有针对性的建立针对特定领域的、行之有效的合规管理体系。

（3）央企构建合规管理体系对于建设世界一流企业以及“走出去”有着重要意义

党的十九届五中全会明确提出“加快建设世界一流企业”的要求。国务院国资委《关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》^[4]中提出，到2022年部分国有重点企业管理达到或接近世界一流水平。

近些年，美国、英国等国家、亚太经合组织、国际商会及世界银行等组织机构密集出台有关商业诚信方面的规则及指引，以世界银行为例，根据《世行制裁体系2020年度报告》，截至2021年1月1日，世界银行网站公布有100多家中国企业和个人被列入 “不适当企业和个人名单”（List of Ineligible Firms and Individuals）^[5]（其中包括若干央企）；至此，累计被例如该名单的中国企业已经超过800家。因此，合规调查和制裁风险已经成为中国企业参与世界银行等多边开发银行融资项目的重大风险；同时，而此类调查无一不给企业带来巨额经济损失和负面不良影响。

在国际竞争日却激烈的状况下，央企只有有效提升合规管理力度，才能在“走出去”的时候化解国际化经营中的合规风险，真正形成具有国际竞争力的世界一流企业。

[1]《指引》所称“合规风险”，是指中央企业及其员工因不合规行为，引发法律责任、受到相关处罚、造成经济或声誉损失以及其他负面影响的可能性。

[2] 2009年7月1日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会印发。

[3] 2006年6月6日，国资委印发。

[4] 2020年6月，国资委印发。

[5]https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement/debarred-firms