从律师视角谈集体土地入市的若干法律问题——兼评《土地管理法实施条例》（征求意见稿）相关问题

导读：

一、集体土地入市的概念

二、集体土地入市与集体建设用地使用权流转的区别

三、集体土地入市试点工作情况

四、集体土地入市的前提条件

五、集体土地入市的程序

2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》（“《土地管理法》”）的决定，对原《土地管理法》进行了修订，新《土地管理法》已于2020年1月1日起实施。

2020年3月30日，自然资源部发布关于《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（“《土地管理法实施条例》”）公开征求意见的公告，拟在2020年4月30日之前对《土地管理法实施条例》公开征求意见。

土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和民众权益，新《土地管理法》被认为在农村土地制度领域实现重大突破，而集体土地入市则又是相关突破中的重中之重。新《土地管理法》破除了一直以来存在的集体土地入市的法律障碍，但在集体土地入市规则、程序、条件等方面还缺乏具体规定；而自然资源部对《土地管理法实施条例》公开征求意见，意味着集体土地入市实操的工作又向前推进了一步。

一、集体土地入市的概念

我国从建国以来逐步建立起了全民所有（即，国家所有）和劳动群众集体所有（即，集体所有）的社会主义公有制土地制度。从土地权属方面区分，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地属于集体所有。从土地用途方面区分，土地分为农用地、建设用地和未利用地，而集体建设用地又可以进一步分为宅基地、经营性建设用地和公益性公共设施用地。

集体土地中规划用途为农用地和未利用地的土地目前不能直接入市，只有规划用途为集体经营性建设用地的土地才存在出让、出租、入股等入市的问题。并且，集体经营性建设用地入市还需要满足《土地管理法》规定的“符合土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记”的必要条件，这也就意味着非工业、商业等经营性用途的集体经营性建设用地（如住宅）仍然不能入市（利用集体建设用地建设租赁住房除外）。

综上，本文所讨论的集体土地入市是指集体所有的经营性建设用地依法进行出让、出租、入股等进入土地市场交易的法律行为。

二、集体土地入市与集体建设用地使用权流转的区别

在此顺带提一下集体建设用地使用权流转的概念，之前也一直有业内声音认为集体建设用地使用权流转的概念较集体土地入市更为广义，认为其不仅涵盖了集体土地入市的概念，还包含宅基地流转、集体土地经营权的转让、转包和互换等多种流转模式，而笔者认为这种区分缺乏说服力。

以《广州市集体建设用地使用权流转管理办法》为例，该《办法》第二条规定：“本办法所称流转是指在集体建设用地所有权不变的前提下，集体建设用地使用权以有偿方式发生转移、再转移的行为，包括出让、出租、转让、转租、抵押等，但利用本村建设用地建设镇（村）公共设施和公益事业、农村村民住宅的除外”。不难看出，该《办法》对集体建设用地使用权流转的定义与集体土地入市（集体经营性建设用地入市）并没有本质差异。笔者认为两个概念的区别在于 “流转”的对象是“集体建设用地使用权”，而“入市”的对象则是“集体建设用地”。

简单起见，本文只采用集体土地入市的表述方式。

三、集体土地入市试点工作情况

在新《土地管理法》实施之前，合规范畴内的集体土地入市一直处于试点阶段（集体土地经由土地征收转国有土地不在本文讨论之列），自2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布后，国家层面集体土地入市的几项主要试点工作情况如下：

在上述集体土地入市的试点实践中，试点地区形成了比较完整的工作制度和政策体系，建立了集体经营性建设用地入市管理办法、交易规则和交易平台，目前交易较为活跃；同时，试点地区普遍参照国有建设用地交易制度，建立了集体经营性建设用地入市后的管理措施。此外，试点地区集体建设用地建设租赁住房的试点项目也纷纷落地，而结合笔者参与相关项目工作的情况，部分试点项目在信贷、融资、开发合作等方面也有着不同程度的创新举措。

四、集体土地入市的前提条件

可以认为，集体土地入市须满足以下三项前提条件：

●     土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途；

●     产权明晰，并经依法登记；

●     具备开发建设所需基础设施配套等基本条件。

根据《土地管理法》，土地利用总体规划由国家和各级人民政府组织编制、规划土地用途；根据《城乡规划法》，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划（城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划），且城乡规划必须与土地利用总体规划相衔接。此外，我国已开始推行建立“多规合一”的国土空间规划体系，《土地管理法》同时规定：“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”据此，集体土地经土地利用总体规划、城乡规划（或国土空间规划）确定为工业、商业等经营性用途是集体土地入市的前提条件之一。

在原国土资源部的主导下，农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作取得了积极进展，但同时也遇到了一些问题，登记发证的整体覆盖率还不够高。因此，集体土地入市之前须先完成依法确权登记，并确保产权清晰、无权利负担。

在《土地管理法》明确集体土地入市必须符合土地规划确定为工业、商业等经营性用途，已依法确权登记的基础上，《土地管理法实施条例》（征求意见稿）进一步要求集体土地须具备开发建设所需基础设施配套等基本条件。

此外，《土地管理法实施条例》（征求意见稿）还要求：“集体经营性建设用地使用权出让的最高年限参照同类用途的国有建设用地的最高年限执行。”

五、集体土地入市的程序

《土地管理法》并未对集体土地入市程序方面的具体规定，而只是在第63条第2款规定了集体经济组织决策的法定程序——“集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。”

《土地管理法实施条例》（征求意见稿）则具体规定了以下内容，实质完善了集体土地入市的现有流程：

●     县（市）自然资源主管部门应当出具拟入市的集体经营性建设用地的规划条件（第38条）；

●     土地所有权人应当完成集体经营性建设用地入市方案和农村集体经济组织决议并报县（市）人民政府审查（第39条）；

●     由县（市）人民政府纳入年度建设用地供应计划（第40条）；

●     入市交易相关方签署交易合同并办理不动产登记，交易方式包括招标、拍卖、挂牌、协议等（第41条、第42条）；

●     二级市场的交易参照国有建设用地执行（第43条）。

尽管后续还会出台有关集体土地入市交易的其它规定或规则，但作为《土地管理法实施条例》应有内容而言，笔者认为《条例》（征求意见稿）如能对以下内容加以适当明确，将会对集体土地入市的有关实操工作更为有利：

●     对可利用入市后集体土地开展的部分商业项目进行例举式说明，如商业办公、文旅度假、民宿酒店、休闲养老等。

「原因：结合集体土地入市试点情况，以及考虑当前市场环境下利用集体土地进行产业开发的实际需求，有必要对入市后的集体土地是否可以开展相关项目提供统一、明确的法律依据。」

「政策及立法先例：海南省文昌市《农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》（文府〔2015〕252号）第6条：“农村集体经营性建设用地使用权可以按照规定出让、出租、作价出资（入股）以及转让、转租和抵押，优先用于发展农村地区仓储物流、住宿餐饮、商务金融、旅游娱乐、休闲度假等实体经济产业项目。”

广西壮族自治区人民政府办公厅《关于支持文化旅游高质量发展用地政策的通知》（桂政办发〔2019〕110号）第六条第（二十四）款：“充分保障农民宅基地用益物权、集体和农民个人自愿的前提下，农村集体经济组织和农民个人可以自行或与企业合作等方式盘活利用空闲农房、宅基地和其他农村集体建设用地，按照村庄规划要求和用地标准，改造建设民俗民宿、休闲养老、创意办公、乡村旅游等活动场所。”

《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）第六条第（二十八）款：“鼓励各地探索利用集体建设用地发展养老服务设施。存量商业服务用地等其他用地用于养老服务设施建设的，允许按照适老化设计要求调整户均面积、租赁期限、车位配比及消防审验等土地和规划要求。”」

●     对“利用集体建设用地建设租赁住房项目试点实施方案”的适当说明。

「原因：集体建设用地建设租赁住房项目试点工作仍在开展当中，《条例》（征求意见稿）有必要对集体建设用地建设租赁住房项目试点工作在今后如何定位加以说明。」

●     对“利用集体建设用地作价（入股）”的实操问题做适当说明。

「原因：《土地管理法》第60条，《条例》（征求意见稿）第16条均提到了（集体）建设用地作价（入股）的问题，但均未做具体说明。虽然《土地管理法》及其实施条例的主要作用并非用于规范土地使用权出资的问题，但结合《乡镇企业法》（1997年实施）也已不能充分解决此问题的情况，从实操角度考虑，至少有必要对（集体）建设用地作价（入股）是否只能用于乡镇企业出资加以说明。」